6月中下旬，我國南方部分地區頻發的洪水給不少地方造成嚴重損失。緊接著
，7月初，40度以上的高溫便開始席卷全國十幾個省區市。

　　 在北京市民陳先生的印象中，今年以來

，全國極端天氣出現的頻率似乎越來越高。“而在這背後一部分原因
，便是我們對資源環境的過度開發利用，對生態的破壞。”陳先生說。

　　 不(bu)過(guo)

，讓(rang)陳(chen)先(xian)生(sheng)感(gan)到(dao)欣(xin)慰(wei)的(de)是(shi)，一(yi)項(xiang)以(yi)資(zi)源(yuan)環(huan)境(jing)等(deng)要(yao)素(su)為(wei)考(kao)量(liang)基(ji)礎(chu)的(de)規(gui)劃(hua)已(yi)經(jing)編(bian)製(zhi)完(wan)成(cheng)，並(bing)已(yi)經(jing)過(guo)國(guo)務(wu)院(yuan)批(pi)複(fu)

，不(bu)久(jiu)後(hou)即(ji)將(jiang)正(zheng)式(shi)實(shi)施(shi)。國(guo)務(wu)院(yuan)總(zong)理(li)溫(wen)家(jia)寶(bao)6月12日主持召開國務院常務會議
，審議並原則通過《全國主體功能區規劃》。

　　 該規劃根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局

，確定不同區域主體功能，並據此明確開發方向和政策，推進形成優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發四類主體功能區。

　　 “這個規劃第一次對不應該進行工業化和城市化的地區說出了‘不’字。”國家“十一五”規劃專家委員會委員
、“全國主體功能區規劃”課題組組長樊傑在接受本報記者采訪時說。

　　 樊傑認為

，中國長期以來都忽略了對國土開發空間結構的整體部署，沒有一部規劃能夠告訴我們中國在20年、50年nian以yi後hou國guo土tu空kong間jian會hui是shi什shen麼me樣yang，也ye沒mei有you一yi部bu規gui劃hua能neng夠gou告gao訴su我wo們men未wei來lai承cheng受shou我wo國guo城cheng鎮zhen化hua的de國guo土tu空kong間jian在zai哪na裏li。而er且qie，過guo去qu很hen長chang一yi段duan時shi間jian內nei
，人ren們men普pu遍bian認ren為wei工gong業ye產chan品pin
、農業產品是產品，但忽略了環境資源也是產品

，也是可以被計算出價值的。樊傑認為
，生態建設和工業化、城鎮化一樣
，都是發展，都應該從發展中獲得效益。

　　規劃為何遲遲沒有出台

　　 推進形成主體功能區是“十一五”規劃綱要提出的重要內容。早在2006年，主體功能區規劃的概念就被提出。此後，該規劃一直處於編製和完善過程中。

　　 “十一五”已經進入“收官”之年，如今規劃盡管已經批複，但規劃全文卻為何至今沒有出台
？

　　 樊傑對此認為，這個過程不止是編製規劃的工作過程

，更加重要的是，這也是一個讓規劃的理念在更大範圍受到認可的過程。

　　 “新規劃有很多先進理念。比如如何認識發展問題，從過去追求GDP的增長，到現在要進行強調生態的、社會的和經濟發展的綜合協調
，這個轉變也需要很多時間。”樊傑說。

　　 中國區域經濟學會秘書長陳耀也認為
，規劃遲遲沒有出台的原因之一在於思想和理論準備尚不充分。

　　 “作zuo為wei新xin時shi期qi全quan新xin的de一yi種zhong規gui劃hua理li念nian
，作zuo為wei國guo土tu空kong間jian管guan製zhi的de一yi種zhong新xin的de製zhi度du安an排pai，需xu要yao在zai理li論lun上shang有you係xi統tong而er深shen入ru的de研yan究jiu，需xu要yao較jiao強qiang的de科ke學xue理li論lun支zhi撐cheng，惟wei有you如ru此ci，才cai能neng對dui社she會hui上shang各ge種zhong質zhi疑yi作zuo出chu有you說shuo服fu力li的de解jie釋shi

，才cai能neng在zai全quan社she會hui形xing成cheng廣guang泛fan的de共gong識shi。”陳耀說。

　　 陳(chen)耀(yao)認(ren)為(wei)，規(gui)劃(hua)內(nei)容(rong)不(bu)僅(jin)涉(she)及(ji)到(dao)各(ge)地(di)區(qu)的(de)發(fa)展(zhan)利(li)益(yi)，同(tong)時(shi)也(ye)涉(she)及(ji)到(dao)各(ge)部(bu)門(men)的(de)政(zheng)策(ce)調(tiao)整(zheng)，尤(you)其(qi)需(xu)要(yao)測(ce)算(suan)該(gai)規(gui)劃(hua)可(ke)能(neng)帶(dai)來(lai)的(de)一(yi)些(xie)不(bu)平(ping)衡(heng)問(wen)題(ti)，如(ru)對(dui)禁(jin)止(zhi)和(he)限(xian)製(zhi)開(kai)發(fa)區(qu)的(de)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付(fu)，財(cai)政(zheng)部(bu)門(men)需(xu)要(yao)估(gu)計(ji)可(ke)能(neng)的(de)規(gui)模(mo)和(he)能(neng)力(li)的(de)平(ping)衡(heng)。隻(zhi)有(you)在(zai)各(ge)部(bu)門(men)對(dui)規(gui)劃(hua)方(fang)案(an)會(hui)簽(qian)完(wan)成(cheng)
，達(da)成(cheng)一(yi)致(zhi)，才(cai)可(ke)能(neng)最(zui)終(zhong)經(jing)國(guo)務(wu)院(yuan)批(pi)準(zhun)出(chu)台(tai)。

　　 此外

，陳耀告訴記者，“限(xian)製(zhi)和(he)禁(jin)止(zhi)開(kai)發(fa)區(qu)中(zhong)的(de)人(ren)口(kou)需(xu)要(yao)實(shi)施(shi)生(sheng)態(tai)移(yi)民(min)，如(ru)果(guo)不(bu)能(neng)給(gei)移(yi)民(min)以(yi)滿(man)意(yi)的(de)安(an)置(zhi)，或(huo)者(zhe)移(yi)民(min)規(gui)模(mo)很(hen)大(da)，而(er)轉(zhuan)移(yi)支(zhi)付(fu)標(biao)準(zhun)很(hen)低(di)，那(na)麼(me)規(gui)劃(hua)受(shou)抵(di)觸(chu)的(de)可(ke)能(neng)性(xing)就(jiu)很(hen)大(da)。”

　　 在樊傑的調研過程中
，主體功能區在利益分配的需求上也顯現出差異。

　　 “有一些積極要求多劃重點開發區

，又有一些則希望多劃限製開發區。他們的目標都是一樣的，都是爭取更多的發展機會。”樊傑說
，不過，共性的一點是，在重點開發區上，每個省份都希望至少有一塊“國字招牌”。

　　主體功能區劃推動可持續發展

　　 陝shan西xi省sheng社she科ke院yuan學xue術shu委wei員yuan會hui副fu主zhu任ren張zhang寶bao通tong告gao訴su本ben報bao記ji者zhe，主zhu體ti功gong能neng區qu規gui劃hua把ba全quan國guo區qu域yu進jin行xing了le準zhun確que劃hua分fen，有you效xiao保bao障zhang了le我wo國guo經jing濟ji發fa展zhan的de可ke持chi續xu性xing。例li如ru，需xu要yao保bao護hu的de區qu域yu和he生sheng態tai比bi較jiao脆cui弱ruo的de區qu域yu以yi及ji森sen林lin公gong園yuan等deng都dou采cai用yong禁jin止zhi開kai發fa戰zhan略lve，生sheng態tai比bi較jiao差cha的de區qu域yu實shi行xing限xian製zhi開kai發fa，重zhong點dian地di區qu和he優you化hua地di區qu例li如ru珠zhu三san角jiao、長chang三san角jiao等deng地di區qu的de發fa展zhan會hui有you更geng確que切qie的de政zheng策ce依yi據ju。另ling外wai對dui指zhi導dao各ge個ge地di區qu，特te別bie是shi各ge省sheng都dou有you了le具ju體ti的de宏hong觀guan調tiao控kong指zhi導dao意yi見jian
，這zhe些xie對dui我wo國guo快kuai速su發fa展zhan是shi非fei常chang有you必bi要yao的de。

　　 陳耀也認為，全國主體功能區規劃最根本的影響在於改變過去國土空間開發的無序、無度和盲目狀態，這種無序、無度和盲目的開發主要表現在超越了當地的資源環境承載力。通過主體功能區規劃促使地區經濟發展與人口

、資源和環境相協調
，實現國家可持續發展的目的。

　　 正zheng是shi由you於yu主zhu體ti功gong能neng區qu劃hua能neng有you效xiao推tui動dong可ke持chi續xu發fa展zhan
，部bu分fen省sheng區qu市shi的de積ji極ji性xing還hai是shi相xiang當dang高gao的de。樊fan傑jie告gao訴su記ji者zhe，當dang時shi在zai對dui全quan國guo的de國guo土tu空kong間jian進jin行xing劃hua分fen時shi，專zhuan家jia組zu最zui擔dan心xin的de問wen題ti是shi，取qu消xiao或huo縮suo小xiao限xian製zhi開kai發fa區qu會hui成cheng為wei地di方fang政zheng府fu的de主zhu流liu意yi見jian

，但dan是shi結jie果guo讓rang我wo們men很hen意yi外wai。

　　 “我記得在各個地方提出的10條意見中，有6條tiao意yi見jian是shi要yao求qiu增zeng加jia限xian製zhi開kai發fa區qu或huo擴kuo大da限xian製zhi開kai發fa區qu的de麵mian積ji，且qie以yi中zhong西xi部bu為wei主zhu。這zhe說shuo明ming，二er三san十shi年nian的de發fa展zhan經jing驗yan和he教jiao訓xun已yi經jing讓rang這zhe些xie地di區qu意yi識shi到dao這zhe個ge問wen題ti。”樊傑說。

　　 重慶市發展改革委主任楊慶育告訴本報記者，重慶市早在2004年就開始了主體功能區規劃的前期工作，作為全國主體功能區規劃編製試點8個省市之一，重慶市委、市政府高度重視
，重慶市發展改革委作為規劃編製牽頭部門
，對此項創新性工作進行了積極探索與實踐。

　　 浙江寧波也早在2005年就開始著手進行主體功能區劃的探索。寧波市發展改革委副主任詹榮勝告訴本報記者，2005年初，寧波市發展改革委就委托中科院南京地理和湖泊研究所

，專題做了寧波市域空間開發適宜性分區研究。

　　 而江西省《鄱陽湖生態經濟區規劃》之所以出現“生態經濟區”字樣，正是當地政府的主動要求。江西省發展改革委有關負責人告訴記者，《鄱陽湖生態經濟區規劃》就很好地體現了主體功能區理念。

　　整體部署國土開發空間

　　 不久前，黨中央和國務院召開了西部大開發工作會議，提出要奮力將西部大開發推向深入。在陳耀看來
，未來10年，國家無疑將加大對西部地區的支持力度，“如何又加快西部發展又體現主體功能區的要求，是必須處理好的問題”。

　　 實際上，陳耀所說的難題是主體功能區劃和其他區域發展總體戰略、國土規劃、區域規劃處理好關係的問題。

　　 陳耀認為
，這個關係實質是發展與保護的關係。要處理好這些方麵的關係，就要做到在發展中保護，在保護中發展，實現發展與保護的“雙贏”。

　　 樊fan傑jie認ren為wei
，我wo國guo是shi一yi個ge資zi源yuan發fa展zhan條tiao件jian和he經jing濟ji基ji礎chu差cha別bie非fei常chang大da的de國guo家jia

，長chang期qi以yi來lai
，忽hu視shi了le對dui國guo土tu開kai發fa空kong間jian結jie構gou的de整zheng體ti部bu署shu。樊fan傑jie認ren為wei
，這zhe種zhong缺que失shi包bao括kuo兩liang個ge方fang麵mian
，從cong時shi間jian上shang看kan，沒mei有you一yi個ge規gui劃hua能neng夠gou告gao訴su我wo們men中zhong國guo在zai20年
、50年以後
，國土空間是什麼樣子。進入城鎮化加速期的中國
，有1億人口進城就需要培養出100個百萬人口的城市，這100個城市要出現在中國的什麼地方更為合理？那麼現在對這些地區就應該在政策上加以引導，在基礎設施建設上有所引導。

　　 而從規劃範圍來看，可能有些規劃，例如城市發展規劃也會涉及到20年的時間段，或者是一些部門規劃，比如交通運輸規劃會展望到2030年，但總體上缺乏一個綜合規劃。樊傑告訴記者
，《全國主體功能區規劃》是一個最高層麵的戰略規劃
，或許能夠彌補這兩個方麵的缺失。

　　 張zhang寶bao通tong也ye認ren為wei，主zhu體ti功gong能neng區qu規gui劃hua必bi須xu和he其qi他ta經jing濟ji戰zhan略lve相xiang互hu補bu充chong，這zhe樣yang才cai能neng達da到dao更geng好hao的de效xiao果guo，因yin為wei單dan靠kao一yi個ge戰zhan略lve是shi不bu夠gou的de，應ying該gai用yong區qu域yu主zhu體ti功gong能neng規gui劃hua來lai充chong實shi和he完wan善shan其qi他ta經jing濟ji戰zhan略lve。

　　實行多元化考核機製

　　 由於牽涉到多方麵的利益關係，尤其是中央和地方的發展博弈，很多人擔心主體功能區劃最後也遭遇“牆上掛掛”的命運。

　　 如何避免主體功能區劃遭遇“牆上掛掛”的de命ming運yun，陳chen耀yao認ren為wei，必bi須xu對dui主zhu體ti功gong能neng區qu規gui劃hua要yao賦fu予yu法fa律lv效xiao應ying。此ci外wai
，陳chen耀yao認ren為wei，要yao充chong分fen發fa揚yang民min主zhu，要yao廣guang泛fan征zheng求qiu當dang地di人ren民min群qun眾zhong的de意yi見jian，不bu能neng隻zhi是shi規gui劃hua專zhuan家jia和he領ling導dao定ding案an。

　　 而詹榮勝也表示，要讓規劃能順利實施就要增強規劃的可操作性。“zhutigongnengqudehuadingbixujianlimingquekecaozuodefangfahezhibiaotixi，bingzaibaochixingzhengdanyuanwanzhengxingdejichushang，zhidingchabiehuadequyukaifazhengce，shizhutigongnengquhuazhenzhengchengweicujinquyuxietiaofazhan、人與自然和諧發展的重要手段。”

　　 樊傑告訴記者，“規劃要協調不同利益之間的關係，如部門利益之間的衝突，國家與地方利益之間的衝突等。這在規劃裏是成立的，不是錯誤的。”樊傑認為，我國最核心的問題實際上是政府考核製度
，尤其是地方對GDP的崇拜。

　　 他建議，應該把主體功能區規劃作為製定幹部考核指標的一個重要依據，對應於不同地區承擔的功能
，製定相應的幹部考核指標體係。

　　 在(zai)政(zheng)績(ji)考(kao)核(he)方(fang)麵(mian)，詹(zhan)榮(rong)勝(sheng)認(ren)為(wei)，要(yao)按(an)照(zhao)科(ke)學(xue)發(fa)展(zhan)觀(guan)的(de)要(yao)求(qiu)，在(zai)主(zhu)體(ti)功(gong)能(neng)區(qu)劃(hua)基(ji)礎(chu)上(shang)製(zhi)定(ding)差(cha)別(bie)化(hua)的(de)政(zheng)績(ji)考(kao)核(he)辦(ban)法(fa)。優(you)化(hua)開(kai)發(fa)區(qu)域(yu)重(zhong)點(dian)考(kao)核(he)經(jing)濟(ji)社(she)會(hui)發(fa)展(zhan)的(de)質(zhi)量(liang)效(xiao)益(yi)、經濟結構優化、資源利用效率等因素。重點開發區域重點考核經濟增長狀況、城鄉居民收入增長狀況、工業化和城市化推進狀況等因素。限製開發區域重點考核生態環境保護、生態產業發展狀況等因素。禁止開發區域則重點考核生態資源保護狀況。

　　 楊慶育告訴記者，重慶也在全市主體功能區規劃中已提出要建立有利於推進形成主體功能區的績效考核評價體係。強化對各區縣（自治縣）提供公共服務
、加強社會管理、增強可持續發展能力等方麵的評價
，按照不同區域的主體功能定位
，實行各有側重的績效考核評價體係。