《21世紀》：財cai政zheng體ti製zhi改gai革ge是shi最zui早zao的de改gai革ge措cuo施shi之zhi一yi，可ke不bu可ke以yi說shuo，財cai政zheng體ti製zhi是shi改gai革ge的de突tu破po口kou
，財cai政zheng改gai革ge是shi整zheng體ti改gai革ge的de先xian導dao
？財cai政zheng體ti製zhi改gai革ge與yu整zheng體ti改gai革ge之zhi間jian的de是shi什shen麼me關guan係xi？

　　賈康：十一屆三中全會後
，我國進入改革開放的新時期。“隻有改革才有出路”成為主導性的觀點，可是問題堆積如山，改革從何改起，找不到任何現成答案。當時麵臨“突破口”的選擇
，主要有三項：一是農村改革
，二是建立經濟特區，三是實行財政管理體製改革。經過一段時間醞釀，在全國絕大部分省
、自治區實行“劃分收支

，分級包幹”的財政體製(當時京、津

、滬三個直轄市仍延續“收支掛鉤，總額分成，一年一定”體製)。

　　財政是否應該成為改革的突破口
，當時也有爭論
，時任世行駐中國代表處首席代表的林重庚先生就曾表示：中(zhong)國(guo)的(de)宏(hong)觀(guan)管(guan)理(li)體(ti)製(zhi)改(gai)革(ge)其(qi)實(shi)不(bu)應(ying)從(cong)財(cai)政(zheng)開(kai)始(shi)
，而(er)應(ying)從(cong)計(ji)劃(hua)開(kai)始(shi)，這(zhe)樣(yang)就(jiu)容(rong)易(yi)把(ba)改(gai)革(ge)的(de)內(nei)在(zai)關(guan)係(xi)理(li)順(shun)。對(dui)此(ci)
，我(wo)提(ti)出(chu)了(le)不(bu)同(tong)的(de)看(kan)法(fa)
，在(zai)中(zhong)國(guo)改(gai)革(ge)之(zhi)初(chu)的(de)現(xian)實(shi)條(tiao)件(jian)下(xia)，由(you)指(zhi)令(ling)性(xing)計(ji)劃(hua)維(wei)係(xi)著(zhe)運(yun)轉(zhuan)的(de)社(she)會(hui)再(zai)生(sheng)產(chan)這(zhe)部(bu)前(qian)行(xing)車(che)輛(liang)
，是(shi)無(wu)法(fa)“停車檢修”的(de)。強(qiang)行(xing)停(ting)車(che)做(zuo)大(da)修(xiu)，各(ge)方(fang)麵(mian)接(jie)受(shou)不(bu)了(le)，就(jiu)要(yao)出(chu)亂(luan)子(zi)。在(zai)又(you)要(yao)保(bao)證(zheng)國(guo)民(min)經(jing)濟(ji)的(de)基(ji)本(ben)運(yun)轉(zhuan)，又(you)要(yao)啟(qi)動(dong)模(mo)式(shi)轉(zhuan)換(huan)的(de)條(tiao)件(jian)下(xia)，隻(zhi)有(you)先(xian)從(cong)財(cai)力(li)增(zeng)量(liang)的(de)分(fen)配(pei)格(ge)局(ju)調(tiao)整(zheng)入(ru)手(shou)，向(xiang)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)放(fang)權(quan)，才(cai)能(neng)使(shi)傳(chuan)統(tong)的(de)體(ti)製(zhi)有(you)所(suo)鬆(song)動(dong)，為(wei)以(yi)後(hou)計(ji)劃(hua)、物價、工資、企業等方麵的改革提供空間。應該說，分權在宏觀層麵是從財政作為突破口開始的，從1980年財政“分灶吃飯”到1984年打開“突破口”之後的種種安排，為其後啟動城市改革和宏觀、微觀配套改革準備了條件。

　　《21世紀》：1980年的“劃分收支
、分級包幹”與改革之前的權利下放有很多相似之處。改革之前的分權常常導致經濟混亂，但1980年的改革卻沒有導致同樣的結果，原因是什麼？為什麼1980年之後的財政改革成果能夠穩固下來
？

　　賈康：1980年，在經濟體製改革中又一次下放權利
，並按照經濟管理體製規定的隸屬關係，明確劃分中央財政和地方財政的收支範圍，實行“劃分收支、分級包幹”的(de)財(cai)政(zheng)管(guan)理(li)體(ti)製(zhi)。財(cai)政(zheng)向(xiang)地(di)方(fang)下(xia)放(fang)之(zhi)後(hou)，在(zai)企(qi)業(ye)層(ceng)次(ci)上(shang)先(xian)後(hou)進(jin)行(xing)了(le)企(qi)業(ye)基(ji)金(jin)製(zhi)和(he)企(qi)業(ye)利(li)潤(run)留(liu)成(cheng)製(zhi)的(de)改(gai)革(ge)試(shi)驗(yan)，又(you)進(jin)行(xing)了(le)兩(liang)步(bu)利(li)改(gai)稅(shui)
，試(shi)圖(tu)通(tong)過(guo)放(fang)權(quan)讓(rang)利(li)和(he)規(gui)範(fan)政(zheng)府(fu)與(yu)企(qi)業(ye)的(de)分(fen)配(pei)關(guan)係(xi)，使(shi)企(qi)業(ye)成(cheng)為(wei)權(quan)責(ze)利(li)結(jie)合(he)的(de)獨(du)立(li)的(de)商(shang)品(pin)生(sheng)產(chan)經(jing)營(ying)者(zhe)。由(you)於(yu)思(si)想(xiang)路(lu)線(xian)和(he)經(jing)濟(ji)建(jian)設(she)的(de)指(zhi)導(dao)方(fang)針(zhen)在(zai)“撥亂反正”後回到了實事求是的正確基點上，其他方麵的改革也明智地漸進展開

，“分灶吃飯”的財政改革才得到了較好的推進。

　　《21世紀》：1985年和1988年的財政體製改革做了一些調整，但還是“財政包幹”，“包幹”的財政體製對改革有哪些方麵的影響？

　　賈康：在實行稱為“包幹”的財政體製改革的同時，不僅調整了財政的預算管理，也在其它方麵取得了重要進展：如調整國家與企業的分配關係，擴大企業留利和更新改造資金規模並對國有企業也開征所得稅；形成多稅種配合發揮作用的複合稅製
；改革基本建設資金管理辦法
；改革行政事業單位管理體製與財務製度，強化支出約束機製等。但是，“分灶吃飯”框架內的財政包幹製卻始終未能消除傳統體製弊病的症結

，因為這種包幹仍屬“行政性分權”，是從原來的“條條為主”改變到“塊塊為主”，各級政府始終熱衷於多辦“自己的企業”和對“自己的企業”過多幹預，使放權難以真正放到企業。並且，造成大量的低水平重複建設
、地區封鎖
、市場分割。

　　此外
，地方和中央對上解或補助數額“討價還價”
，各地都傾向於增加支出基數
，壓縮收入基數
，提高分成比例。同時，預算支出雖“分級包幹”，但在許多具體事項上不能劃清範圍，結果“包而不幹”，最後矛盾集中反映到中央財政，造成“打破了統收，卻實際並未打破統支”的困難局麵，中央日子過不去，又反過來向地方財政尋求財力
，“分灶”之後，調整基數與讓地方“做貢獻”的de做zuo法fa屢lv屢lv發fa生sheng。國guo家jia財cai力li分fen散san，中zhong央yang財cai政zheng本ben級ji組zu織zhi的de收shou入ru不bu能neng滿man足zu本ben級ji支zhi出chu的de需xu要yao
，必bi須xu依yi靠kao地di方fang財cai政zheng的de收shou入ru上shang解jie來lai平ping衡heng中zhong央yang級ji收shou支zhi，在zai很hen大da程cheng度du上shang促cu成cheng了le中zhong央yang政zheng府fu調tiao控kong能neng力li弱ruo化hua和he中zhong央yang財cai政zheng的de被bei動dong局ju麵mian，宏hong觀guan政zheng策ce意yi圖tu的de貫guan徹che很hen難nan得de到dao充chong分fen的de財cai力li保bao證zheng。

　　《21世紀》：1980年代之後，地方的談判能力似乎大大增強，財政體製改革更加顧及地方利益，這特別明顯地體現在1994年的分稅製改革中，保留了之前地方的一塊既得利益
，使得分稅製改革不夠徹底。

　　賈康：是的。改革的成本或代價，表現出非常明顯的“棘輪效應”，即每當財力的支持、扶助和政策的優惠形成地方的既得利益後，便隻能順向調增，不能逆向調減。因此，每當某項改革措施出台，都要伴隨財政或中央財政“讓一塊”“好處”，承包
、稅利分流
、分fen稅shui製zhi等deng等deng

，概gai莫mo能neng外wai。各ge方fang既ji得de利li益yi的de剛gang性xing，與yu改gai革ge所suo內nei含han的de調tiao整zheng利li益yi格ge局ju的de要yao求qiu發fa生sheng著zhe極ji大da的de抵di觸chu
，因yin而er可ke用yong的de調tiao整zheng方fang式shi，基ji本ben上shang隻zhi剩sheng下xia了le緩huan慢man的de增zeng量liang調tiao節jie。

　　重新劃分財權和事權

　　《21世紀》：十七大強調了建立和健全財力與事權相匹配的財稅體製
，這個原則如何在中央政府
、地方政府的財政關係中體現

？

　　賈康：黨的十七大報告中
，提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體製”的要求。這一表述是建立在過去中央全會文件中已形成的“建立健全與事權相匹配的財稅體製”要求的基礎上的，但具有更明確的要點
、更豐富的內涵。

　　財政體製是處理政府與企業、中央與地方、zhengfuyujuminfenpeiguanxidewendingxingzhiduanpai。zaishehuizhuyishichangjingjizhong，nenggoushiyingjingjiguanlitizhizongtimoshidecaizhengtizhi，shiyifenshuizhiweijichudefenjicaizhengtizhi
，xuyaozhongyanghedifanggejiheliqingxidiguidingzhengfudeshiquanjizhichuzhize，yishiyingzhengfuzhinengzhuanbian、構建公共財政的需要。

　　gejizhengfuweilvxinghaoqishiquan，bixujiejuecaililaiyuanwentihecailishiyongxiaolvwenti。keyishuo，shigejizhengfucailiyuqishiquanxiangpipei，cainengshigejizhengfudounengtigongbencengjishangyingtigongdegonggongchanpinhegonggongfuwu。zaizhefangmian
，muqiancunzaizhetuchuwenti
，yishiqianfadadiqupubiangandaocailibuzu


；二是許多地方(尤其是中西部)的基層(縣級以下)存在財政困難
；三是與前兩者密切相關、在中央未賦予地方舉債權的情況下，地方各級變相舉借債務的規模不小、問題不少。解決這些方麵的問題，是實現“財力與事權相匹配”目標的關鍵。

　　賈康：事權劃分的關鍵所在，一是合理劃分投資權。從中長期看
，中央政府可以有限介入為數不多的大型
、長周期、跨地區重點建設項目，地方政府則從一般競爭性投資領域退出，收縮到公益性公共工程和公共服務設施的領域內，從而理清多年來中央、地方在投資權上的糾葛，進而由粗到細形成各級政府間的事權分工明細單。二是以“省直管縣”
、“鄉財縣管”等改革推行財政層級的“扁平化”
，進而拉動“減少行政層級”的綜合配套改革


，有效降低行政成本。

　　我國在1994nianyihoufenshuizhidefazhandaolushangqudeleyixiliedejinbu，danshiyechuxianlecailiheshiquandebeili。zaiwugecengjidezhengfuhecaiquanzhong

，difangsigecengjidecailizhongxinyuelaiyuexianggenggaocengdeshengheshitisheng，ershiquanchuxianlexiangjicengxianhexiangxiayadeqingxing，zaochenglejicengcaizhengdekunnan。

　　duizhegewentiyijingyouhenduodetantao，woheqitayanjiuzhetichuleyigejiejueshengyixiatizhiwentidejibensilujiushi
，zaizhongguotuixingcaishuitizhidebianpinghuagaige。jutizuofashitongguoxiangcaixianguanheshengguanxiandegaige
，jiangyuanlaidewugecengjicaizhengzhuanhuaweizhongyang、省和市縣三個層級，力求實現三級架構中“一級政府，一級政權，一級事權

，一級財權
，一級稅基
，一級預算，一級產權
，一級舉債權”的體製。

　　賈康：財力與事權相匹配的相關製度建設的要點，主要包括合理的財權(稅基)配置和科學、有力的轉移支付製度以及適當探索地方政府公債製度三個方麵。

　　要使財力與事權匹配
，首先要在製度層麵解決好分稅製中的財權配置(稅基配置)問題。我國複合稅製中的20多個稅種，哪些應歸中央，哪些應歸省
，哪些應放在市、縣
，哪些在一定曆史時期內應處理為共享稅，以及地方必要的稅種選擇權
、稅率調整權、收費權，都屬於這個層次的問題。

　　總體上看

，中央政府為履行宏觀調控職能
，應當掌握有利於維護統一市場正常高效運行
、流動性強、不宜分隔、具有宏觀經濟反周期“穩定器”功能的稅種(如個人所得稅)以及有利於貫徹產業政策的稅種(消費稅等)；地方政府為履行提供區域性公共產品和優化轄區投資環境的職能，應當掌握流動性弱、具有信息優勢和征管優勢
、並能和自身職能形成良性循環的稅種(不動產稅等)。

　　當然，即使較好地做到了事權與財權的呼應和匹配，也決不等於做到了“財力與事權”的de匹pi配pei。因yin為wei同tong樣yang的de稅shui基ji，在zai發fa達da和he欠qian發fa達da地di區qu的de豐feng裕yu程cheng度du很hen可ke能neng大da不bu相xiang同tong
，體ti製zhi設she計ji中zhong，必bi須xu在zai盡jin可ke能neng合he理li配pei置zhi財cai權quan之zhi後hou，再zai配pei之zhi以yi合he理li、有力的自上而下的轉移支付。我國轉移支付的發展方向，是擴大較為客觀合理的“因素法”一般轉移支付的數量和比重，同時適當控製和優化專項轉移支付，進一步縮小乃至最終取消因考慮既得利益而存在的“稅收返還”。

　　再有，從分稅分級體製長遠發展考慮，還應探索在控製、消化地方政府已有債務的前提下，如何結合《預算法》的修改，在設定規範、透tou明ming的de程cheng序xu和he必bi要yao的de製zhi約yue條tiao件jian的de情qing況kuang下xia，適shi當dang發fa展zhan規gui範fan的de地di方fang政zheng府fu市shi政zheng債zhai等deng地di方fang公gong債zhai，這zhe也ye是shi使shi我wo國guo地di方fang政zheng府fu財cai力li與yu其qi事shi權quan相xiang匹pi配pei的de一yi個ge值zhi得de關guan注zhu的de製zhi度du創chuang新xin。