各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委
、各直屬機構：
   為落實《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》確定的編製全國主體功能區規劃，明確主體功能區的範圍、功能定位
、發展方向和區域政策的任務
，按照2006年中央經濟工作會議關於“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編製工作提出如下意見：
   一、編製全國主體功能區規劃的重要意義
   編製全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環境承載能力
、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限製開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控製開發強度，規範開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟
、資源環境相協調的空間開發格局。
   編製全國主體功能區規劃，推進形成主體功能區
，是全麵落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措
，有利於堅持以人為本，縮小地區間公共服務的差距，促進區域協調發展
；有利於引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口
、經濟、資源環境的空間均衡
；有利於從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護
；有利於打破行政區劃

，製定實施有針對性的政策措施和績效考評體係，加強和改善區域調控。
   全國主體功能區規劃是戰略性
、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃

、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃
、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃
、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編製全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，並在政策、法規和實施管理等方麵做好銜接工作。
   二、編製全國主體功能區規劃的指導思想和原則
   （一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全麵落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的戰略思想
，在堅持實施區域發展總體戰略基礎上，前瞻性、全局性地謀劃好未來全國人口和經濟的基本格局
，引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟
、資源環境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展格局。
   （二）主要原則。堅持以人為本，引導人口與經濟在國土空間合理
、均衡分布
，逐步實現不同區域和城鄉人民都享有均等化公共服務；堅持集約開發，引導產業相對集聚發展，人口相對集中居住
，形成以城市群為主體形態
、其他城鎮點狀分布的城鎮化格局
，提高土地、水
、氣候等資源的利用效率

，增強可持續發展能力；堅jian持chi尊zun重zhong自zi然ran，開kai發fa必bi須xu以yi保bao護hu好hao自zi然ran生sheng態tai為wei前qian提ti
，發fa展zhan必bi須xu以yi環huan境jing容rong量liang為wei基ji礎chu
，確que保bao生sheng態tai安an全quan，不bu斷duan改gai善shan環huan境jing質zhi量liang，實shi現xian人ren與yu自zi然ran和he諧xie相xiang處chu；堅持城鄉統籌
，防止城鎮化地區對農村地區的過度侵蝕，同時
，也為農村人口進入城市提供必要的空間
；堅持陸海統籌
，強化海洋意識，充分考慮海域資源環境承載能力
，做到陸地開發與海洋開發相協調。
   根據上述指導思想和原則，編製全國主體功能區規劃要妥善處理好幾個方麵的關係。
   一是處理好開發與發展的關係。發展是硬道理
，發展必須建立在科學合理、有序適度開發的基礎上。我國正處於工業化、城鎮化加速發展的階段
，編製實施全國主體功能區規劃
，就是要在大規模開發過程中
，既明確優化開發、重點開發區域
，又根據資源環境承載能力劃定限製、禁止開發區域

，實現又好又快發展。
   二er是shi處chu理li好hao政zheng府fu與yu市shi場chang的de關guan係xi。全quan國guo主zhu體ti功gong能neng區qu規gui劃hua是shi政zheng府fu對dui國guo土tu空kong間jian開kai發fa的de戰zhan略lve設she計ji和he總zong體ti布bu局ju
，體ti現xian了le國guo家jia戰zhan略lve意yi圖tu，政zheng府fu應ying當dang根gen據ju主zhu體ti功gong能neng區qu的de定ding位wei合he理li配pei置zhi公gong共gong資zi源yuan
，同tong時shi要yao充chong分fen發fa揮hui市shi場chang配pei置zhi資zi源yuan的de基ji礎chu性xing作zuo用yong


，完wan善shan法fa律lv法fa規gui和he區qu域yu政zheng策ce，綜zong合he運yun用yong各ge種zhong手shou段duan，引yin導dao市shi場chang主zhu體ti的de行xing為wei符fu合he主zhu體ti功gong能neng區qu的de定ding位wei。
   三是處理好局部與全局的關係。推進形成主體功能區是從全局利益出發
，謀求國家和人民的整體利益、長遠利益的最大化
，要做到局部服從全局，全局兼顧局部。
   sishichulihaozhutigongnengyuqitagongnengdeguanxi。zhutigongnengquyaotuchuzhuyaogongnenghezhudaozuoyong，tongshibupaichiqitafuzhuhuofushugongneng。youhuakaifahezhongdiankaifaquyudezhutigongnengshijijujingjiherenkou，danqizhongyeyaoyoushengtaiqu、農業區、旅遊休閑區等；限製開發區域的主體功能是保護生態環境
，但在生態和資源環境可承受的範圍內也可以發展特色產業，適度開發礦產資源。
   五wu是shi處chu理li好hao行xing政zheng區qu與yu主zhu體ti功gong能neng區qu的de關guan係xi。編bian製zhi主zhu體ti功gong能neng區qu規gui劃hua，需xu要yao打da破po行xing政zheng區qu界jie限xian，改gai變bian完wan全quan按an行xing政zheng區qu製zhi定ding區qu域yu政zheng策ce和he績ji效xiao評ping價jia的de方fang法fa


，同tong時shi，主zhu體ti功gong能neng區qu規gui劃hua的de實shi施shi，也ye需xu要yao依yi托tuo一yi定ding層ceng級ji的de行xing政zheng區qu。
   六liu是shi處chu理li好hao各ge類lei主zhu體ti功gong能neng區qu之zhi間jian的de關guan係xi。各ge類lei主zhu體ti功gong能neng區qu之zhi間jian要yao分fen工gong協xie作zuo

，相xiang互hu促cu進jin。優you化hua開kai發fa區qu域yu要yao通tong過guo向xiang重zhong點dian開kai發fa區qu域yu轉zhuan移yi產chan業ye，減jian輕qing人ren口kou、資源大規模跨區域流動和生態環境的壓力；重點開發區域要促進產業集群發展，增強承接限製開發和禁止開發區域超載人口的能力
；限製開發、禁止開發區域要通過生態建設和環境保護，提高生態環境承載能力，逐步成為全國或區域性的生態屏障和自然文化保護區域。
   七是處理好保持穩定與動態調整的關係。主體功能區一經確定，不能隨意更改。禁止開發區域要嚴格依法保護；限製開發區域要堅持保護優先，逐步擴大範圍；重點開發區域可根據經濟社會發展和資源環境承載能力的變化
，適時調整為優化開發區域。
   三、編製全國主體功能區規劃的主要任務
   quanguozhutigongnengquguihuayouguojiazhutigongnengquguihuaheshengjizhutigongnengquguihuazucheng，fenguojiaheshengjilianggecengcibianzhi。guojiazhutigongnengquguihuayouquanguozhutigongnengquguihuabianzhigongzuolingdaoxiaozu（以下簡稱領導小組）會同各省（區、市）人民政府編製，規劃期至2020年，並通過中期評估實行滾動調整；省級主體功能區規劃由各省（區、市）人民政府組織市、縣級人民政府編製，規劃期至2020年。編製全國主體功能區規劃的主要任務是，在分析評價國土空間的基礎上

，確定各級各類主體功能區的數量、位置和範圍，明確不同主體功能區的定位、開發方向
、管製原則
、區域政策等。
   （一）分析評價。
   編製全國主體功能區規劃
，首先要對國土空間進行客觀分析評價。科學確定指標體係
，利用遙感、dilixinxidengkongjianfenxijishuheshouduan
，duiquanguohuobendiqudesuoyouguotukongjianjinxingzonghefenxipingjia
，zuoweiquedingzhutigongnengqudejibenyiju。fenxipingjiacaiyongquanguotongyidezhibiaotixi，tongchoukaolvyixiayinsu：
   yishiziyuanhuanjingchengzainengli。jizaiziranshengtaihuanjingbushouweihaibingweixilianghaoshengtaixitongdeqiantixia，tedingquyudeziyuanbingfuhehuanjingrongliangsuonengchengzaidejingjiguimoherenkouguimo。zhuyaobaokuo：水、土地等資源的豐裕程度
，水和大氣等的環境容量
，水土流失和沙漠化等的生態敏感性
，生物多樣性和水源涵養等的生態重要性
，地質、地震、氣候、風暴潮等自然災害頻發程度等。
   二是現有開發密度。主要指特定區域工業化
、城鎮化的程度，包括土地資源、水資源開發強度等。
   三是發展潛力。即基於一定資源環境承載能力，特定區域的潛在發展能力，包括經濟社會發展基礎、科技教育水平、區位條件
、曆史和民族等地緣因素，以及國家和地區的戰略取向等。
   （二）確定主體功能區。
   在分析評價的基礎上，根據人口居住、交通和產業發展等對空間需求的預測以及對未來國土空間變動趨勢的分析，在國家和省級主體功能區規劃中確定各類主體功能區的數量、位置和範圍。
   確定主體功能區的數量、位置和範圍後

，要根據各個主體功能區的資源環境承載能力
、現有開發密度和發展潛力
，明確各個主體功能區的定位、發展方向、開發時序
、管製原則等。
   國家層麵的四類主體功能區不覆蓋全部國土，優化開發
、重點開發和限製開發區域原則上以縣級行政區為基本單元，禁止開發區域按照法定範圍或自然邊界確定
；要按照區域發展總體戰略和推進形成主體功能區的總體要求，闡明推進形成主體功能區的指導方針、主要目標、開發戰略等，明確確定省級主體功能區的主要原則
，以及市
、縣級行政區在推進形成主體功能區中的主要職責。
   編製省級主體功能區規劃要根據國家主體功能區規劃，將行政區國家層麵的主體功能區確定為相同類型的區域

，保證數量

、位(wei)置(zhi)和(he)範(fan)圍(wei)的(de)一(yi)致(zhi)性(xing)。對(dui)行(xing)政(zheng)區(qu)國(guo)家(jia)主(zhu)體(ti)功(gong)能(neng)區(qu)以(yi)外(wai)的(de)國(guo)土(tu)空(kong)間(jian)，要(yao)根(gen)據(ju)國(guo)家(jia)確(que)定(ding)的(de)原(yuan)則(ze)，結(jie)合(he)本(ben)地(di)區(qu)實(shi)際(ji)確(que)定(ding)省(sheng)級(ji)主(zhu)體(ti)功(gong)能(neng)區(qu)，原(yuan)則(ze)上(shang)以(yi)縣(xian)級(ji)行(xing)政(zheng)區(qu)為(wei)基(ji)本(ben)單(dan)元(yuan)；以農業為主的地區，原則上要確定為限製開發區域
；位於省級行政區邊界、均質性較強的區域應確定為同一類型的主體功能區；沿海省區陸地主體功能區與海洋主體功能區要相互銜接，主體功能定位要相互協調；對重點開發區域要區分近期、中期和遠期的開發時序；礦產資源豐富但生態環境承載能力較弱的區域，可以適度開發礦產資源，但原則上應確定為限製開發區域；依法設立的省級各類自然文化保護區域要確定為禁止開發區域。
   （三）完善區域政策。
   實施全國主體功能區規劃
，實現主體功能區定位，關鍵要調整完善相關政策
，主要有：
   1．財cai政zheng政zheng策ce。以yi實shi現xian基ji本ben公gong共gong服fu務wu均jun等deng化hua為wei目mu標biao，完wan善shan中zhong央yang和he省sheng以yi下xia財cai政zheng轉zhuan移yi支zhi付fu製zhi度du，重zhong點dian增zeng加jia對dui限xian製zhi開kai發fa和he禁jin止zhi開kai發fa區qu域yu用yong於yu公gong共gong服fu務wu和he生sheng態tai環huan境jing補bu償chang的de財cai政zheng轉zhuan移yi支zhi付fu。
   2．投資政策。逐步實行按主體功能區與領域相結合的投資政策，政府投資重點支持限製開發
、禁止開發區域公共服務設施建設、生態建設和環境保護
，支持重點開發區域基礎設施建設。
   3．產chan業ye政zheng策ce。按an照zhao推tui進jin形xing成cheng主zhu體ti功gong能neng區qu的de要yao求qiu，研yan究jiu提ti出chu不bu同tong主zhu體ti功gong能neng區qu的de產chan業ye指zhi導dao目mu錄lu及ji措cuo施shi
，引yin導dao優you化hua開kai發fa區qu域yu增zeng強qiang自zi主zhu創chuang新xin能neng力li，提ti升sheng產chan業ye結jie構gou層ceng次ci和he競jing爭zheng力li；引導重點開發區域加強產業配套能力建設，增強吸納產業轉移和自主創新能力；引導限製開發區域發展特色產業，限製不符合主體功能定位的產業擴張。
   4．土地政策。按照主體功能區的有關要求，依據土地利用總體規劃
，實行差別化的土地利用政策，確保18億畝耕地數量不減少、質(zhi)量(liang)不(bu)下(xia)降(jiang)。對(dui)優(you)化(hua)開(kai)發(fa)區(qu)域(yu)實(shi)行(xing)更(geng)嚴(yan)格(ge)的(de)建(jian)設(she)用(yong)地(di)增(zeng)量(liang)控(kong)製(zhi)，適(shi)當(dang)擴(kuo)大(da)重(zhong)點(dian)開(kai)發(fa)區(qu)域(yu)建(jian)設(she)用(yong)地(di)供(gong)給(gei)
，嚴(yan)格(ge)對(dui)限(xian)製(zhi)開(kai)發(fa)區(qu)域(yu)和(he)禁(jin)止(zhi)開(kai)發(fa)區(qu)域(yu)的(de)土(tu)地(di)用(yong)途(tu)管(guan)製(zhi)，嚴(yan)禁(jin)改(gai)變(bian)生(sheng)態(tai)用(yong)地(di)用(yong)途(tu)。
   5．人ren口kou管guan理li政zheng策ce。按an照zhao主zhu體ti功gong能neng定ding位wei調tiao控kong人ren口kou總zong量liang，引yin導dao人ren口kou有you序xu流liu動dong，逐zhu步bu形xing成cheng人ren口kou與yu資zi金jin等deng生sheng產chan要yao素su同tong向xiang流liu動dong的de機ji製zhi。鼓gu勵li優you化hua開kai發fa區qu域yu、重點開發區域吸納外來人口定居落戶；引導限製開發和禁止開發區域的人口逐步自願平穩有序轉移，緩解人與自然關係緊張的狀況。
   6．環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)政(zheng)策(ce)。根(gen)據(ju)不(bu)同(tong)主(zhu)體(ti)功(gong)能(neng)區(qu)的(de)環(huan)境(jing)承(cheng)載(zai)能(neng)力(li)，提(ti)出(chu)分(fen)類(lei)管(guan)理(li)的(de)環(huan)境(jing)保(bao)護(hu)政(zheng)策(ce)。優(you)化(hua)開(kai)發(fa)區(qu)域(yu)要(yao)實(shi)行(xing)更(geng)嚴(yan)格(ge)的(de)汙(wu)染(ran)物(wu)排(pai)放(fang)和(he)環(huan)保(bao)標(biao)準(zhun)，大(da)幅(fu)度(du)減(jian)少(shao)汙(wu)染(ran)排(pai)放(fang)
；重點開發區域要保持環境承載能力，做到增產減汙
；限製開發區域要堅持保護優先，確保生態功能的恢複和保育；禁止開發區域要依法嚴格保護。
   7．績效評價和政績考核。針對主體功能區不同定位，實行不同的績效評價指標和政績考核辦法。優化開發區域要強化經濟結構、資源消耗

、自主創新等的評價，弱化經濟增長的評價

；重點開發區域要對經濟增長、質量效益
、工業化和城鎮化水平以及相關領域的自主創新等實行綜合評價
；限製開發區域要突出生態建設和環境保護等的評價
，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；禁止開發區域主要評價生態建設和環境保護。
   四、編製全國主體功能區規劃的工作要求
   （一）確保工作進度。國家主體功能區規劃2007年9月形成初稿，通過多種形式廣泛征求各地區
、各部門及社會各界意見
，經“十一五”規劃專家委員會評估論證並做修改完善後，於12月報國務院審議。省級主體功能區規劃2007年全麵開展基礎研究工作，對國土空間進行專題研究和綜合評價

；2008年6月，形成規劃初稿，報領導小組辦公室，與國家主體功能區規劃和相鄰省（區、市）主體功能區規劃進行銜接；2008年9月
，根據銜接意見修改形成的規劃，再次報領導小組辦公室進行銜接；2008年11月
，根據銜接意見形成規劃送審稿，與專家論證報告一起報省（區、市）人民政府審議。
   （二）加強組織領導。編製全國主體功能區規劃是一項開創性工作，涉及麵廣，難度大，任務重。各地區
、各(ge)部(bu)門(men)要(yao)從(cong)全(quan)局(ju)出(chu)發(fa)，統(tong)一(yi)思(si)想(xiang)，高(gao)度(du)重(zhong)視(shi)
，加(jia)強(qiang)領(ling)導(dao)，落(luo)實(shi)責(ze)任(ren)，全(quan)力(li)支(zhi)持(chi)規(gui)劃(hua)編(bian)製(zhi)工(gong)作(zuo)。領(ling)導(dao)小(xiao)組(zu)要(yao)按(an)照(zhao)國(guo)務(wu)院(yuan)賦(fu)予(yu)的(de)職(zhi)責(ze)
，積(ji)極(ji)指(zhi)導(dao)並(bing)協(xie)調(tiao)解(jie)決(jue)規(gui)劃(hua)編(bian)製(zhi)中(zhong)的(de)重(zhong)大(da)問(wen)題(ti)。各(ge)省(sheng)（區、市）人民政府要抓緊組建本地區主體功能區規劃編製工作領導小組，做好規劃編製工作中的組織協調。
   （三）gaijingongzuofangshi。yaoguangfandongyuanduoxuekeliliang
，chongfenjiejianguowaixianjinjingyan，buduanshenhuaduizhutigongnengqulilunhejishuluxiandeyanjiu
，kexuequedingzhibiaotixihepingjiafangfa，xihuawanshanfenleiguanlidequyuzhengce。yaojianchizhengfuzuzhi
、專家領銜
、部門合作
、公眾參與、科學決策的方針，科學係統地安排規劃編製各項工作。各省（區
、市）人民政府要成立規劃專家谘詢委員會
，承擔規劃的谘詢
、論證和評估等工作。要采取多種形式和渠道，擴大公眾參與，增強規劃編製的公開性和透明度。
   （四）落實人員和經費保障。要選配知識結構好
、業務能力強的骨幹人員，組建得力的規劃編製隊伍
，加強培訓，提高規劃人員的素質和水平，為做好規劃編製工作提供人才保障。各省（區
、市）人民政府要為規劃編製安排必要的經費
，納入本級財政預算，為規劃編製工作提供經費保障。
                                             國務院　
                                   二○○七年七月二十六日